福山與無盡循環的烏龜：《政治秩序的起源》

蕭育和

2016/03/23 10:00

1989年，福山曾以「歷史的終結」一說聲名鵲起。

　　在描述當前社會科學理論困境時，法蘭西斯．福山（Francis Fukuyama）別有用意地提到了物理學家霍金（Stephen Hawking）演講時的一則趣事，一位老太太打斷霍金，堅持整個宇宙其實是一個扁平的圓盤，靠一隻烏龜馱著。當被指胡扯的科學家反問，那烏龜又是站在什麼東西上面時，這位素人科學家老太太則回答：烏龜下面是另一隻烏龜，再下面又是一隻烏龜，然後一路往下。

　　這則軼事講的不是禪學機智，而是所有社會科學理論的困境，他們宣稱找到的普遍通則，大多只是禁不起檢視，單一歸因的化約論，那只是第一隻馱著宇宙的烏龜，往下還有一隻，再往下還有一隻……

　　福山並不打算找那隻馱著一切的烏龜，對他來說，人類歷史上龐雜的政治發展個案，注定了無法找出最終極，承載所有烏龜的烏龜，怎麼辦？社會科學難道要放棄長程，長時段的因果解釋？福山並沒有如此消極，社會科學就算無法對「是什麼導致了政治（不）發展」提出終極因果解釋，最起碼可以界定政治發展（political development）的重要面向，然後回到這些不同的個案中，追溯一個個軌跡不同，龐雜有別的政治（不）發展的故事。

　　福山沒有「大理論」，但他的「故事」一點都不小。比起他那位關注亞非政治發展的老師杭廷頓，福山的野心也更大，遠自遠古時代史前史，近至當代美國，中國、歐洲、拉美、太平洋群島，都在福山的「大宇宙」中。

　　從杭亭頓那裡，福山繼受了一個貫穿其所有著作的觀點：政治發展的問題，事實上就是起造政治制度（institution）的問題，而對政治發展來說，最重要的三個政治制度分別是：國家、法治與可問責的政府：一個成功的政治秩序，要有一個有效治理，能夠排除私人考量的國家制度；還要一個在政治共同體中自發而生，能夠制約統治者權力的法則；更要一個能夠對統治者究責，通常表現在民主選舉的問責機制。

　　並不是每個國家都能同時具備這三個政治發展的制度性面向，中國在很久遠的過去，就已經建立了「現代化」的國家體制（並不侷限於時間序列的「現代化」，可能也是福山頗傲人的創見），但卻從來沒有法治與政治問責的機制，而印度與穆斯林世界，則在很早的時候，就已經有法治的概念，印度更有民主政治作為問責機制，但在現代化國家體制的治理表現上，卻是不盡人意。

　　在福山心中，理想的政治發展典範是丹麥，他主張「向丹麥看齊」（getting to Denmark）：一個具有完善政治與經濟制度，政治腐敗度極低的國家。「向丹麥看齊」是福山在後911時期，一個另有特殊意義的說法。

　　柏林圍牆倒塌的那一年，福山在《國家利益》期刊登載後來發展成專書的〈歷史的終結？〉一文，讓他聲名鵲起。福山的命題其實非常簡單：共產主義制度瓦解之後，自由民主成為世界上唯一具有正當性的政治體制。

　　在往後的日子裡，福山這個淺白的命題經常被誤解，甚至是妖魔化，反對者恨之入骨，似乎又無可奈何。福山對此並非全無回應，「向丹麥看齊」就是他的回應基調：已經取得歷史性勝利的自由民主體制，剩下來的唯一對手，就是它自己。

　　自由民主體制在體制內部遇到的對手，遠比它過去的對手來得棘手：政府治理效能的衰退、法治理念不敵身負複雜金融工具的資本主義，乃至於政治問責機制幾乎只剩定期改選的形式化。自由民主體制的未來前景，看來並不如1989年那樣樂觀。

　　福山能為自己辯護的或許是：他不是盲目的歷史終結論者，他始終牢記他的老師杭廷頓的教誨：政治制度的起造成功與否，端賴其與政治衰敗（political decay）速度之間的比率。

　　「歷史終結」後的政治發展，比想像中更不樂觀。其中一個重要原因在於，政治發展的各種制度起造，似乎無法簡單複製。以現代化理論為指導原則的外援政策，無法解決困擾發展中國家的腐敗與治理問題，大力推動自由化的經濟政策，以及縮小國家體制，反而讓私相授受的家產制（patrimonialism）在這些國家更加根深蒂固。

　　一改過去「歷史終結」的樂觀基調，福山對於後進發展國家未來走向「歷史終結」的前景，所透露的不只是一絲悲觀。制度性的結構無法單純依賴移植產生，巴布亞紐幾內亞引進了民主選舉，但地方的家產制「頭人」，依舊壟斷了資源，政治問責機制形同虛設，也不存在制衡統治者的法治理念，眼下更看不出任何起造國家制度的機緣。

　　社會科學的理論，往往不只是智識上的論辯，更有指導現實政策的潛力。被批評為「化約論」的發展理論，固然在智識層次上無法通過福山的檢視。但「單一歸因」的意識形態潛力，往往在於「怎麼辦？」的政策執行層次。當福山謹慎地避免單一歸因，強調不同發展個案的歷史殊異，反覆指出起造制度艱難的長期歷程時，對於發展國家已然支絀的外援政策來說，無疑雪上加霜。

　　我們可以向丹麥看齊，但怎麼做？起造國家制度的動力不比家產制天生的吸引力，法治理念無法生根茁壯，政治問責機制看來又聊備一格，當前跨國的治理問題又迫在眉梢，要從哪裡著手？如何著手？似乎連福山也給不出明確答案。

　　曾經指責福山「歷史終結」的人，是該有充分理由原諒福山了。

　　福山的悲觀還不只於此。美國曾經是政治發展中得天獨厚的個案，近兩百多年前的托克維爾在《民主在美國》中，發自內心羨慕美國天生的風尚民情、平等以及城鎮精神。但福山的大宇宙裡沒有例外，即便是同時在國家、法治與可問責政府三者都頗有建樹的當代美國，也同樣逃不出政治衰敗的宿命，美國發展的個案，佔據了《政治秩序與政治衰敗》（Political Order and Political Decay）大部分的章節。

　　延續其師杭亭頓「所有的政治體系，不管是過去的還是現在的，都傾向於衰敗」的警告，福山表明，一旦政治制度無法因應環境的變化，就會出現制度失能的政治衰敗現象。

　　在福山看來，過去幾十年來，美國的政治發展逆向而行，國家體制越來越無力，越來越沒有效率，也越來越腐敗。一個重要的原因是越趨嚴重的經濟不平等，與財富集中，經濟巨頭用金錢交換政治影響力，並為了自己的利益操控整個民主體制。

　　不若其他好談制度的社會科學家，福山對於生物性本能有出乎意外的執著。他相信人類分別親疏的生物本能，就像是腫瘤一樣寄生在政治制度中，其根深柢固程度，導致政府機關被有權有勢菁英把持壟斷的「再家產化」（repatrimonialization）不時在歷史上，在不同的區域捲土重來，不管是漢朝末年的中國、大革命前的法國、長期為寡頭政治所苦的亞非國家，還是當代美國。

　　對福山來說，成功的政治秩序必須建立能夠制衡人類分別親疏本性的制度，國家的中立性（neutrality）從來都不只是自由主義理論家的思辨，更是直接涉及起造國家制度，與資源分配的現實政治治理問題。

　　從工業革命與市場資本主義的擴張開始，具備現代化國家制度、法治與相當程度可問責性的民主國家，大多曾經成功實現了政治發展。但福山擔憂的是，這個過程並非不可逆，當代美國政治的再家產化，意味著制度隨著時間而僵化失能的政治衰敗現象，也會發生在已開發國家中。歷史不會終結，自由民主會倒退。

　　在美國，擁有不成比例影響力的利益團體決定了政治的議程，讓美國國家在處理危機時，顯得左支右絀，更導致了公眾的不信任，造成惡性循環。偏偏人類社會又有保存既有制度的惰性，因此，繼續堅持美國得天獨厚的例外論，在福山看來，可能不是件好事。

　　福山憂心美國政治的當前困境，會變成所有民主國家的共同難題，雖然看起來已經是了。這表明政治衰敗的問題，不只是困擾發展中國家，據說在歷史終結後贏得勝利的自由民主國家，也難以倖免。

　　就像藍希曼（David Runciman）細數自由民主國家因為過度自信，反而反覆造成危機的《信心陷阱》（The Confidence Trap）所警告的那樣，民主政治表面上的眾聲喧嘩，反而讓它對於危機的意識非常遲鈍，等到意識到危機時，情況已經非常糟糕了，更糟糕的是，當自由民主撐過危機時，也很可能無法從經驗中記取教訓。自由民主國家最好還是不要鐵齒，不要以為無論犯下什麼錯誤，船到橋頭總是自然直。

　　對於當代世界，福山不只憂心名實不符，擺盪在威權與民主之間的國家，他也憂心自由民主國家的政治體系，無法兌現承諾，滿足人民對於政府基本服務的要求。更讓福山憂心的是，資本主義的自由市場無法自我管理，金融體系的不穩定，證明人類至今，還沒有能在政治上找到正確的管理機制，來制馴服資本主義的波動。

　　這樣悲觀又憂心的福山，還忍心指控他是盲目的「歷史終結論」者嗎？

《政治秩序的起源》上下兩冊中文版書封。