一度消失的城市

1950-1951年,嘉義市消失的地圖。

 

  一般而言,一個稱為「市」的地方自治法人除了與其他城市合併,很少見過會被廢除的。不過,臺灣有個城市曾一度被取消「市」的資格。這個城市是嘉義。1950-1951年期間,嘉義市被支解為新東、新西、新南、新北四個鎮。為什麼會發生這種事情呢?

 

  臺灣的市制始於1920年,最先成立的三個市為臺北市、臺中市、臺南市。隨後,基隆、高雄、新竹、嘉義、彰化、屏東、宜蘭、花蓮港也陸續升格為市。到了二次大戰終戰之際,臺灣共有11個市。這些市分別隸屬於五州三廳之下,享有一定程度的自治權。然而,隨著政權更替,五州三廳改制為八個縣,這些市的地位立刻發生問題。

 

  在當時的中國行政體系中,市有兩種層級:院轄市與省轄市,但沒有縣轄市。在縣的管轄之下,都市化地區設鎮、鄉村地區設鄉。在中國,縣政府所在地最常見的名稱是:城關鎮。然而,臺灣的五州三廳一旦改制為縣,原本隸屬於州廳之下的市豈不成了縣轄市?既然縣轄市於法無據,解決的途徑只有兩種:升格為與縣同級的省轄市,或者改制為鎮。

 

  於是,在 11 個市當中,宜蘭市與花蓮港市除外的九個市皆升格為省轄市。至於宜蘭市與花蓮港市的人口皆不足五萬人,若與人口動輒超過百萬的縣同級,實在不合理。但改制為鎮,又擔心引發民意反彈。最後,臺灣省行政長官公署採取折衷辦法,以一紙行政命令讓宜蘭市與花蓮市以縣轄市的地位保留下去。臺灣省行政長官公署言明這是過渡性質:「縣轄市之設置,純為適應特殊情形,俟將來市政發達,建設進步,人口增加,再逐漸改為省轄之市。」

 

  另一方面,在九個省轄市當中,除了臺北市、高雄市、臺南市以外,其餘人口皆不足十萬人。規模不足使許多省轄市難以維持縣級單位的財政。於是在1950年的行政區重劃中,除了臺北、基隆、臺中、臺南、高雄繼續維持省轄市的地位,其他四個省轄市回歸縣轄。既然宜蘭市與花蓮市已經為縣轄市開了先例,這四個失去省轄市地位的城市應可循例改為縣轄市,不必改為鎮。不過,設置縣轄市的行政命令畢竟與法律抵觸,國民黨政府很想廢掉這條用來磨合中國制度與日本制度的尾巴。結果,嘉義市就這樣被選來試驗廢除縣轄市的可行性。

 

  嘉義市於1930年成立,隸屬於臺南州。戰後,嘉義市獨立為省轄市,與臺南州改制的臺南縣同級。到了1950年,臺南縣分出嘉義縣,而嘉義市併入嘉義縣。按照宜蘭市與花蓮市的先例,嘉義市應可改制為縣轄市。不過,國民黨政府為了試驗廢除縣轄市的可行性,把嘉義市支解為新東、新西、新南、新北四個鎮。可想而知,接下來的一年,嘉義市民大反彈。國民黨政府發現縣轄市廢不得,趕緊於1951年將新東、新西、新南、新北四鎮併回嘉義市。

 

  於是,原本於法無據、只是過渡性質的縣轄市,就這麼一路延續下來,數量愈來愈多。最後,反倒是法律得遷就既定事實而做出調整了。

 

 

封面圖片陳澄波畫作〈嘉義街外〉。

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